SANCTIUNILE ECONOMICE

Criza refugiaților de la granița Belarus – UE readuce în discuție chestiunea sancțiunilor economice și a funcționării instrumentului european pentru bună vecinătate. O dilemă soluționată prost pe frontul relației cu Turcia, unde Europa continuă să cotizeze până ce drama campusurilor de refugiați ar înceta. Ne îndreptăm și în cazul Belarus spre o soluție „testată”, unde nu doar avioane ale feluriților „parteneri” ai UE au vândut iluzii unor oameni răpuși de consecințele dezastruoase ale politicilor marilor și mijlociilor puteri? Ne îndreptăm spre o non-soluție ! Nici chinezii, nici americanii și nici rușii nu-și bat capul cu problemele europenilor. Este un dat că un sumum de politici catastrofale duse de americani și ruși în regiunea Orientului Apropiat se răzbună pe cei care dau dovadă de mai multă compasiune. Cine va câștiga ? Chinezii, extremismul islamic ? Ca și în alte circumstanțe est-europenii aleg să bage capul în nisip, sub pretextul neîmpărțirii sărăciei și nealterării neamului ?

Europa, o construcție dominată de birocrație și de diplomația cu mănuși ajunge din nou în situația de a a face un trade off cu drepturile omului și avântul naționalismului. Acum și într-un viitor apropiat Europa plătește prețul nehotărârii proprii și egoismului care îi caracterizează proprii locuitori.

Sunt șansele boicotului economic, al sancțiunilor țintite o cale pentru a proteja granițele europene ? Pentru mulți factori de decizie politică, sancțiunile economice au devenit instrumentul „blând” de  a răspunde provocărilor geopolitice majore, cum sunt terorismul, conflictele sau încurajarea emigrației în masă. Deși sunt o formă de intervenție extrateritorială, sancțiunile sunt preferate pentru costurile mai mici și riscul mai scăzut față de o intervenție militară. În toate cazurile sancțiunile economice sunt rezultatul unui eșec al diplomației. Factorii de decizie politică pot lua în considerare sancțiunile ca răspuns la crizele externe în care interesul național este mai puțin vital sau în cazul în care acțiunile militare nu sunt fezabile.

Guvernele și organismele multinaționale impun sancțiuni economice pentru a încerca să modifice deciziile strategice ale actorilor statali și nestatali care le amenință interesele sau încalcă normele internaționale de comportament. Sancțiunile sunt adesea prost concepute și rareori reușesc să schimbe comportamentul unei ținte, dar ele continuă să fie un instrument la îndemâna politicii  externe. Sancțiunile au fost caracteristica definitorie a răspunsului la mai multe provocări geopolitice, inclusiv programul nuclear al Coreei de Nord, cel al Iranului sau intervenția Rusiei în Ucraina.

Sancțiunile economice acționează ca o suspendare a relațiilor comerciale și financiare normale în scopuri de politică externă și de securitate. Ele pot fi cuprinzătoare, interzicând activitatea comercială cu o țară, cum este embargoul de lungă durată impus de administrația americană asupra Cubei, sau pot fi țintite, vizând blocarea tranzacțiilor de către și cu anumite întreprinderi, grupuri sau persoane fizice. După 11 septembrie 2001, au devenit precumpănitoare sancțiunile țintite (inteligente), care au ca scop minimizarea efectului lor asupra civililor socotiți nevinovați : interdicții de călătorie, înghețarea activelor, embargouri asupra armelor, restricții de capital, reduceri ale ajutoarelor externe și restricții comerciale.

În ultimele trei decenii, globalizarea a sporit importanța bunăstării economice. O mai mare interconectare a piețelor a făcut ca societățile comerciale să beneficieze de oportunități în întreaga lume, dar în același timp companiile au devenit mai expuse riscurilor care decurg din deciziile luate de cealaltă parte a planetei. Această interconectare oferă factorilor de decizie politică, în special celor dintr-o țară puternică din punct de vedere economic, o importantă pârghie. Datorită globalizării, băncile și companiile străine sunt atente să respecte sancțiunile impuse de un asemenea stat nu doar pentru că propriile lor guverne o cer, ci pentru că doresc să păstreze accesul la piața unei mari piețe, la moneda și sistemul ei financiar, mărindu-se astfel foarte mult efectul acestor sancțiuni.

Deși sancțiunile și alte forme de constrângere economică au fost mult timp instrumente în arsenalul instrumentelor de politică externă, utilizarea lor s-a extins după prăbușirea cortinei de fier, care a lăsat, pentru trei decenii, Statele Unite cu o putere economică și politică unilaterală. În anii ‘90, Washingtonul a recurs la sancțiuni unilaterale împotriva a 35 de țări. În unele cazuri, inclusiv în aplicarea sancțiunilor împotriva Irakului, fostei Iugoslavii sau și Rwandei, Statele Unite au colaborat și cu alți membri ai Consiliul de Securitate al ONU pentru a legitima măsurile. Dar dacă acțiunea internațională coordonată nu a fost eficace și nu a reușit să determine țara țintă să-și schimbe comportamentul, s-a recurs la măsuri unilaterale mai agresive. Cele mai importante dintre acestea sunt "sancțiunile secundare".

În vreme ce sancțiunile obișnuite sau "primare" împiedică cetățenii și firmele americane să facă afaceri cu anumite companii sau persoane fizice, sancțiunile secundare, în schimb, interzic americanilor să facă afaceri nu numai cu companii și persoane sancționate, ci și cu orice părți terțe care întrețin relații economice cu statele țintă. Pentru că cele mai multe dintre marile companii ale lumii sunt active în sistemul financiar american sau desfășoară afaceri în dolari, sancțiunile secundare le oferă decidenților politici care le adoptă o influență mult mai largă decât dacă ele s-ar aplica doar propriilor resortisanți.

Sancțiunile secundare sunt o formă incisivă de unilateralism și o aplicare extrateritorială a legislației americane. În 1996, Congresul SUA a  autorizat sancționarea companiilor străine care fac afaceri cu Cuba sau investesc în sectoarele petroliere iraniene sau libiene. UE a reacționat acuzând Washingtonul că a încălcat atât suveranitatea europeană, cât și dreptul internațional, inițiind proceduri împotriva Statelor Unite la Organizația Mondială a Comerțului. Tensiunile au fost dezamorsate doar atunci când administrația Clinton a fost de acord să nu aplice sancțiuni secundare împotriva companiilor europene în schimbul unei armonizări mai mari a politicilor trans-atlantice privind Cuba, Iranul și Libia.

După atacurile din 11 septembrie 2001, președintele George W. Bush a adoptat o linie mai dură ca parte a războiului împotriva terorismului, afirmând că Statele Unite pot impune sancțiuni împotriva companiilor și persoanelor care deși nu au prezență fizică în țara țintă a sancțiunilor au făcut afaceri în dolari sau prin intermediul instituțiilor financiare americane. În 2006, de exemplu, americanii au invocat un ordin executiv privind proliferarea armelor de distrugere în masă (2005) pentru a avertiza firmele străine că ar putea fi sancționate pentru colaborarea cu companii iraniene. Iar în 2010, într-un efort de a pedepsi și mai mult Teheranul pentru programul său nuclear, Congresul a extins dramatic sancțiunile secundare împotriva instituțiilor financiare străine care fac afaceri cu Iranul, limitând în același timp autoritatea Președintelui de a renunța la aplicarea lor. Autoritatea dată Trezoreriei americane de a desemna jurisdicții străine și instituții financiare ca fiind "preocupări principale de spălare a banilor" doar pe baza unei suspiciune rezonabile – nu neapărat de producerea dovezii - a remodelat fundamental mediul de reglementare financiară, crescând foarte mult riscurile pentru băncile și alte instituții care pot fi suspectate de implicare în activități ilegale, chiar și fără voia lor. Locul central al New York-ului și al dolarului în sistemul financiar global face ca aceste politici să fie resimțite la nivel global.

Penalitățile pentru încălcarea sancțiunilor pot fi uriașe prin nivelul amenzilor, pierderea afacerilor și daunele aduse reputației. Cea mai mare bancă franceză, BNP Paribas, a pledat vinovată în 2014 pentru procesarea a miliarde de dolari pentru entitățile cubaneze, iraniene și sudaneze aflate pe lista neagră. Banca a fost amendată cu aproape 9 miliarde de dolari - de departe cea mai mare astfel de sancțiune din istorie - și a pierdut dreptul de a converti valuta străină în dolari pentru anumite tipuri de tranzacții timp de un an.

În mod tradițional, sancțiunile interzic doar corporațiilor și cetățenilor unei țări sau regiuni să facă afaceri cu o entitate de pe lista neagră (spre deosebire de sancțiunile ONU, care sunt globale prin natura lor). Cu toate acestea, sancțiunile extrateritoriale (sancțiuni secundare sau boicot secundar) sunt concepute pentru a restricționa activitatea economică a guvernelor, a întreprinderilor și a resortisanților țărilor terțe. Ca urmare, multe guverne consideră că aceste sancțiuni reprezintă o încălcare a suveranității lor și a dreptului internațional. Extrateritorialitatea aplicării standardelor americane, legate de utilizarea dolarului, a sporit efortul Europei pentru a avansa utilizarea euro ca monedă pentru decontările din comerțul internațional.

Deși europenii au fost de acord că Iranul trebuie sancționat, ei au continuat să insiste ca UE să adopte propriile sancțiuni și companiile europene să respecte legislația europeană. Oficialii europeni au continuat să protesteze și când Washingtonul a sancționat băncile europene care folosesc sistemul financiar american pentru a face afaceri cu entități sancționate. Astfel, în 2019 a fost creat INSTEX (Instrumentul de sprijinire a schimburilor comerciale) ca societate pe acțiuni deținută de guvernele a zece state europene (august 2021, dar niciunul din Europa de est !) și care respectă regimul sancțiunilor internaționale instituite de UE, Marea Britanie și ONU. Scopul INSTEX este de a facilita comerțul legal cu Iranul, având în vedere provocările cu care se confruntă firmele europene și care doresc să continue să tranzacționeze în și cu Iranul într-un mod neobstrucționat. În prezent, INSTEX se concentrează asupra comerțului cu scop umanitar dintre Europa și Iran, cuprinzând în linii mari alimente, echipamente agricole, medicamente și materiale medicale, precum și articolele necesare pentru a le produce, ambala, transporta, conserva și asigura transportul lor.

În calitate de principal organism de gestionare a crizelor al ONU, Consiliul de Securitate poate răspunde amenințărilor globale prin reducerea legăturilor economice cu grupurile statale și nestale. Rezoluțiile privind sancțiunile trebuie să treacă de consiliul celor cincisprezece membri cu majoritate de voturi și fără drept de veto din partea niciunuia dintre cei cinci membri permanenți: Statele Unite, China, Franța, Rusia și Regatul Unit. Cele mai frecvente tipuri de sancțiuni ale ONU, care sunt obligatorii pentru toate statele membre, sunt înghețarea activelor, interdicțiile de călătorie și embargoul asupra comerțului cu arme.

Regimul sancțiunilor ONU este gestionat de un comitet special și de un grup de monitorizare. Interpol asistă unele comitete de urmărire a aplicării sancțiunilor, în special cele privind Al-Qaeda și talibanii, dar ONU nu are mijloace independente de aplicare și se bazează în implementarea deciziilor sale pe statele membre, dintre care multe dispun de resurse limitate și puține stimulente politice pentru a urmări penal nerespectarea legii. Astfel, aplicarea sancțiunilor ONU devine adesea slabă.

Sancțiunile care sunt eficiente într-un cadru pot eșua în altul, în funcție de nenumărați factori. Programele de sancțiuni cu obiective relativ limitate sunt, în general, mai susceptibile de a reuși decât cele cu ambiții politice majore. În plus, sancțiunile pot obține efectul economic dorit, dar nu reușesc să schimbe comportamentul. Ele evoluează adesea în timp. O ilustrare clasică a acestui lucru este atitudinea americană față de Iran. Washingtonul a aplicat aproape continuu sancțiuni împotriva Teheranului după luarea de ostatici americani în 1979, prin ocuparea violentă a ambasadei americane la Teheran (acțiune care a încalcat flagrant dreptul internațional, dar care nu poate fi complet disociată de consecințele acordului din 1964, de exonerare de răspundere penală a militarilor americani în fața justiției locale, pentru fapte comise pe teritoriul iranian). Această speță, prezentă și în alte jurisdicții, traduce un caracter de ierarhizare a națiunilor de către o putere hegemonică, ceea ce o transformă într-un adversar în percepția publică. 

Există o contradicție clară între sancțiuni și obiectivele fundamentale ale OMC: obiectivul principal al OMC este liberalizarea comerțului, în timp ce scopul direct al sancțiunilor economice este de a restricționa comerțul mai ales din motive ne-economice. Sancțiunile sunt menite să priveze țările de câștigurile economice care pot fi obținute prin comerț. În practica OMC, noțiunea de sancțiuni este asociată acțiunilor de retorsiune care rezultă din încheierea unui proces de soluționare a litigiilor: în conformitate cu procedurile de soluționare a litigiilor din cadrul OMC, o parte la un litigiu poate fi autorizată să retragă concesiile pentru a compensa pierderile suferite ca urmare a unei acțiuni comerciale nejustificate.  Acțiunea (autorizată) de retorsiune care rezultă din litigiile comerciale ale OMC urmează logica menținerii și restabilirii echilibrului între drepturile și obligațiile membrilor atunci când acestea sunt afectate de o țară care aplică politici incompatibile cu OMC.

Utilitatea comparativă a sancțiunilor este ceea ce contează, și nu doar atingerea obiectivului. Este evident că sancțiunile economice împotriva Rusiei nu au pus capăt crizei din relațiile sale cu Ucraina, dar este posibil ca lipsa acțiunii să fi costat mai mult din toate punctele de vedere. În cazuri ca acesta, sancțiunile sunt o expresie a oprobriului internațional. Un element important de care trebuie să se țină seama în deciziile de introducere a sancțiunilor este faptul că ele vor implica costuri economice nu numai pentru țara țintă, ci și pentru statele care inițiază sancțiunile prin pierderea contractelor de afaceri și o reducere sau întrerupere a comerțului (în funcție de amploarea sancțiunilor). Aceste costuri vor trebui suportate de consumator și de contribuabil, care vor fi gata să accepte acest lucru dacă cred în cauză și în realizarea obiectivelor. UE și Rusia sunt interconectate din punct de vedere economic și UE depinde din punct de vedere al aprovizionării cu resurse energetice și alte materii prime. Luând ca referință comerțul total (exporturi și importuri), UE este de aproximativ cinci ori mai importantă pentru Rusia decât invers. UE cumpără mai mult de jumătate din exporturile rusești, echivalent a aproape 10% din producția economică a Rusiei.

Având în vedere rezultatul slab al sancțiunilor, de ce continuă practica recurgerii la sancțiuni economice? Ele sunt în general recunoscute ca fiind o expresie mai puternică a dezacordului decât  declarațiile pur politice. Sancțiunile sunt menite să dea substanță declarațiilor politice și să arate electoratului intern că politicienii își asumă responsabilitatea și nu doar contemplă "răul" care are loc fără a reacționa. Rămâne incertă măsura în care sancțiunile economice chiar pot „mușca” cu adevărat, astfel încât   sancțiunile economice rămân un instrument vizibil de politică externă, dar nu sunt deloc și un instrument de politică economică.

Țara care aplică sancțiuni își afectează și propriile companii care fac comerț cu sau investesc în țara țintă. Companiile americane au fost nevoite să stea departe de Iran, constructorii germani de mașini au fost nevoiți să-și reducă exporturile către Rusia, iar șantierele navale franceze au avut de suferit din cauza înghețării vânzării de nave către Rusia. Sancțiunile pot provoca, de asemenea, contra-sancțiuni : în 2014, Rusia a ripostat împotriva măsurilor occidentale prin interzicerea importurilor de alimente din țările care s-au alăturat sancțiunilor împotriva Moscovei.

Rezultatul acestor campanii geo-economice nu este un joc cu sumă nulă. O economie puternică,  susținută și de alte forme de putere, poate provoca mai multe daune țării țintă decât propria sa pierdere, dar nu modifică întotdeauna comportamentul politic al guvernului "pedepsit". Uneori, sancțiunile pot da naștere unui context mai problematic. Adevăratul câștigător poate fi o terță parte care ocupă vidul creat : cazul țărilor europene în fazele inițiale ale sancțiunilor americane împotriva Iranului; China în cazul sancțiunilor occidentale împotriva Rusiei; Rusia ca urmare a interdicției de vânzare de arme occidentale post-Tiananmen în China ; Turcia – prin Tukish Stream care leagă furnizarea de gaze din Rusia către Bulgaria - în urma presiunii europene ca Rusia să renunțe la proiectul gazoductului South Stream.

Din punct de vedere politic, sancțiunile impuse adversarilor întăresc hotărârea acestora – cel puțin pe termen scurt. Sancțiunile impuse Rusiei în 2014 în timpul crizei ucrainiene au contribuit nu doar la o creștere a popularității lui Vladimir Putin, ci, mai important, la creșterea naționalismului rusesc. Indiferent dacă își ating sau nu obiectivele, sancțiunile au un impact economic major asupra țărilor-țintă: dezvoltarea lor tehnologică încetinește, iar populațiile lor devin mai sărace. Acest lucru generează resentimente populare dar schimbarea regimului nu este întotdeauna un rezultat cert. Sancțiunile care țintesc către schimbarea regimului sau care lasă guvernului țintă puține căi de reacție, cu excepția sinuciderii politice, sunt susceptibile de a eșua. Embargoul american asupra regimului Castro stă mărturie pentru nevoia de precauție.

 

Referințe bibilografice:

Jacob J. Lew, Richard Nephew - The Use and Misuse of Economic Statecraft, Foreign Affairs, decembrie 2018

Marc Bossuyt  - The Adverse Consequences of Economic Sanctions, iunie 2000

Maarten Smeets - Can Economic Sanctions be Effective?, WTO, martie 2018

Europe Now - Sanctions on Russia: Effectiveness and Impacts, 2018

Andrew Chatzky - What Are Economic Sanctions?, US Council of Foreign Relations, 2019

European Council - EU restrictive measures in response to the crisis in Ukraine, 2019

 

Decembrie 2021